Wenn das Land eine schwere Krise durchläuft, wer entscheidet und mit welchen Mitteln? In Frankreich liegt die Antwort zu einem großen Teil im Artikel 16 der Verfassung vom 4. Oktober 1958. Dieser Text überträgt dem Präsidenten der Republik außergewöhnliche, vorübergehende und geregelte Befugnisse. Er bleibt eines der am meisten kommentierten Instrumente des französischen Verfassungsrechts, das oft außerhalb der Jurastudiengänge missverstanden wird.
Zwei Artikel 16, die im Verfassungsrecht nicht verwechselt werden dürfen
Vor allem eine Klarstellung vermeidet viele Missverständnisse. Es gibt zwei „Artikel 16“ im französischen Verfassungsblock, und sie haben nicht dasselbe Ziel.
Der erste, der der Verfassung von 1958, regelt die Krisenbefugnisse des Präsidenten. Der zweite, der der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789, legt ein grundlegendes Prinzip fest: Jede Gesellschaft, in der die Gewaltenteilung nicht gewährleistet ist, hat keine Verfassung. Letzterer ist im Laufe der Rechtsprechung zu einer Garantie des Rechts auf einen effektiven Rechtsbehelf vor einem unabhängigen Richter geworden.
Die beiden zu verwechseln, bedeutet, einen Notfallmechanismus mit einem Pfeiler der Grundfreiheiten zu vermischen. Wenn man den Artikel 16 der Verfassung und der DDHC erwähnt, wird diese Unterscheidung zwischen außergewöhnlicher Macht und Garantie der Rechte besonders deutlich.
Artikel 16 der Verfassung: Welche Bedingungen müssen erfüllt sein, um die außergewöhnlichen Befugnisse auszulösen
Der Präsident kann Artikel 16 nicht aufgrund eines bloßen Gefühls der Gefahr aktivieren. Zwei Arten von Bedingungen müssen gleichzeitig erfüllt sein.
Materielle Bedingungen
Zwei Situationen rechtfertigen den Rückgriff auf Artikel 16:
- Die Institutionen der Republik, die Unabhängigkeit der Nation, die Integrität des Territoriums oder die Erfüllung internationaler Verpflichtungen sind ernsthaft und unmittelbar bedroht.
- Der regelmäßige Betrieb der verfassungsmäßigen öffentlichen Gewalten ist unterbrochen.
Diese beiden Bedingungen sind kumulativ. Eine ernsthafte Bedrohung ohne Unterbrechung des Betriebs der Institutionen reicht nicht aus. Ein institutioneller Stillstand ohne äußere Bedrohung ebenfalls nicht.
Formale Bedingungen
Der Präsident muss den Premierminister, die Präsidenten der Nationalversammlung und des Senats sowie den Verfassungsrat offiziell konsultieren. Diese Stellungnahme des Rates ist begründet und wird veröffentlicht. Der Staatschef informiert anschließend die Nation durch eine Botschaft.
Ein wichtiger Punkt: Der Präsident entscheidet allein, ohne Gegenzeichnung des Premierministers. Die Konsultationen sind obligatorisch, aber keines der eingeholten Gutachten bindet seine Entscheidung.
Was der Präsident während Artikel 16 tun kann (und nicht tun kann)
Warum weckt dieser Artikel so viel Misstrauen? Weil die verliehenen Befugnisse sehr weitreichend sind. Der Präsident kann Maßnahmen ergreifen, die normalerweise in den legislativen oder regulatorischen Bereich fallen, ohne das Parlament zu konsultieren.
Jede Maßnahme muss jedoch einem bestimmten Ziel dienen: den regelmäßigen Betrieb der öffentlichen Gewalten so schnell wie möglich wiederherzustellen. Artikel 16 ist kein Freibrief.
Drei Grenzen rahmen diese Macht ein:
- Der Präsident kann die Nationalversammlung während der Anwendungsdauer von Artikel 16 nicht auflösen.
- Er kann keine Verfassungsänderung einleiten.
- Er kann die Verfassung selbst nicht aussetzen, entgegen dem, was manchmal zu lesen ist.
Das Parlament tritt von Rechts wegen zusammen und kann nicht daran gehindert werden, zu tagen. Diese Garantie verhindert eine totale Konzentration der Macht in den Händen einer einzigen Person.
Kontrolle durch den Verfassungsrat: das 2008 hinzugefügte Sicherheitsventil
Über Jahrzehnte war die Hauptkritik das Fehlen einer klaren zeitlichen Begrenzung. Die einzige Anwendung von Artikel 16 im Jahr 1961 hatte mehrere Monate gedauert, obwohl die Bedrohung durch den Putsch der Generäle viel früher unter Kontrolle gebracht worden war.
Die Verfassungsreform vom 23. Juli 2008 hat einen Kontrollmechanismus über die Dauer eingeführt. Nach dreißig Tagen Anwendung kann der Verfassungsrat vom Präsidenten der Nationalversammlung, dem Präsidenten des Senats, sechzig Abgeordneten oder sechzig Senatoren angerufen werden. Seine Aufgabe: zu überprüfen, ob die Bedingungen des Artikels 16 weiterhin erfüllt sind.
Nach sechzig Tagen führt der Rat von sich aus diese Prüfung durch. Er kann diese Kontrolle jederzeit danach wiederholen.
Dieser Mechanismus stellt keine automatische Aufhebungsbefugnis dar. Der Rat gibt ein öffentliches Gutachten ab, beendet jedoch selbst nicht die außergewöhnlichen Befugnisse. Der Druck ist politisch und institutionell, jedoch nicht rechtlich verbindlich im strengen Sinne.
Öffentliche und nicht öffentliche Gutachten
Die Gutachten über die Aufrechterhaltung oder Beendigung der außergewöhnlichen Befugnisse werden öffentlich gemacht. Im Gegensatz dazu genießen die Gutachten, die der Verfassungsrat zu den einzelnen Maßnahmen des Präsidenten abgibt, nicht die gleiche Öffentlichkeit. Diese Asymmetrie schafft einen blinden Fleck: Die Kontrolle über die Dauer der Krise ist sichtbar, die Kontrolle über den genauen Inhalt der Entscheidungen hingegen viel weniger.
Artikel 16 der Verfassung und das Risiko von Missbrauch: eine immer noch offene Debatte
Seit 1961 wurde Artikel 16 nie wieder aktiviert. Seine bloße Existenz ist umstritten. Einige Verfassungsrechtler betrachten ihn als ein gaullistisches Relikt, das für zeitgenössische Krisen ungeeignet ist. Andere sind der Meinung, dass die 2008 hinzugefügten Sicherheitsvorkehrungen ausreichen, um Missbräuche zu verhindern.
Das eigentliche Thema, über den Text hinaus, betrifft die institutionellen Machtverhältnisse. Ein Präsident, der über eine gefügige parlamentarische Mehrheit und einen Verfassungsrat verfügt, der wenig geneigt ist, sich zu konfrontieren, hätte theoretisch während der Anwendungszeit eine beträchtliche Macht.
Artikel 16 bleibt ein letztes Mittel, das für Umstände konzipiert wurde, in denen der normale Betrieb des Staates unmöglich ist. Seine Wirksamkeit hängt weniger vom Text ab als von der Stärke der Gegenmächte zum Zeitpunkt seiner Aktivierung.
