Wanneer het land een ernstige crisis doormaakt, wie beslist dan en met welke middelen? In Frankrijk ligt het antwoord voor een groot deel in artikel 16 van de Grondwet van 4 oktober 1958. Deze tekst geeft de president van de Republiek uitzonderlijke, tijdelijke, ingekaderde bevoegdheden. Het blijft een van de meest besproken bepalingen van het Franse constitutionele recht, vaak verkeerd begrepen buiten de rechtenfaculteiten.
Twee artikelen 16 die niet verward moeten worden in het constitutionele recht
Allereerst voorkomt een precisering veel misverstanden. Er zijn twee “artikelen 16” in het Franse constitutionele blok, en ze hebben niet hetzelfde doel.
De eerste, die van de Grondwet van 1958, regelt de crisisbevoegdheden van de president. De tweede, die van de Verklaring van de Rechten van de Mens en van de Burger van 1789, stelt een oprichtingsprincipe vast: elke samenleving waar de scheiding der machten niet is gewaarborgd, heeft geen Grondwet. Dit laatste is, door de jurisprudentie heen, een garantie geworden voor het recht op een effectief beroep bij een onafhankelijke rechter.
De twee verwarren betekent een noodmechanisme mengen met een pijler van de fundamentele vrijheden. Wanneer men artikel 16 van de Grondwet en van de DDHC aanhaalt, krijgt deze onderscheid tussen uitzonderlijke bevoegdheid en garantie van rechten zijn volle betekenis.
Artikel 16 van de Grondwet: welke voorwaarden om de uitzonderlijke bevoegdheden te activeren
De president kan artikel 16 niet activeren op basis van een eenvoudig gevoel van gevaar. Twee soorten voorwaarden moeten gelijktijdig vervuld zijn.
Inhoudelijke voorwaarden
Twee situaties rechtvaardigen het beroep op artikel 16:
- De instellingen van de Republiek, de onafhankelijkheid van de Natie, de integriteit van het grondgebied of de uitvoering van internationale verplichtingen zijn ernstig en onmiddellijk bedreigd.
- De reguliere werking van de constitutionele overheidsinstanties is onderbroken.
Deze twee voorwaarden zijn cumulatief. Een ernstige bedreiging zonder onderbreking van de werking van de instellingen is niet voldoende. Een institutionele blokkade zonder externe bedreiging ook niet.
Vormvoorwaarden
De president moet officieel de premier, de voorzitters van de Nationale Assemblee en de Senaat, evenals de Raad van State raadplegen. Dit advies van de Raad is gemotiveerd en gepubliceerd. De staatshoofd informeert vervolgens de Natie via een boodschap.
Een belangrijk punt om te onthouden: de president beslist alleen, zonder tegenhandtekening van de premier. De raadplegingen zijn verplicht, maar geen van de verzamelde adviezen bindt zijn beslissing.
Wat de president kan doen (en niet kan doen) tijdens artikel 16
Waarom wekt dit artikel zoveel wantrouwen? Omdat de verleende bevoegdheden zeer breed zijn. De president kan maatregelen nemen die normaal gesproken onder de wetgevende of regelgevende bevoegdheid vallen, zonder het Parlement te raadplegen.
Elke maatregel moet echter voldoen aan een specifiek doel: de reguliere werking van de overheidsinstanties zo snel mogelijk herstellen. Artikel 16 is geen blanco cheque.
Drie beperkingen kaderen deze bevoegdheid:
- De president kan de Nationale Assemblee niet ontbinden tijdens de toepassing van artikel 16.
- Hij kan geen herziening van de Grondwet in gang zetten.
- Hij kan de Grondwet zelf niet opschorten, in tegenstelling tot wat soms wordt gelezen.
Het Parlement komt van rechtswege bijeen en kan niet worden verhinderd om te vergaderen. Deze garantie voorkomt een totale concentratie van de macht in handen van één persoon.
Controle door de Raad van State: het slot toegevoegd in 2008
Gedurende tientallen jaren was de belangrijkste kritiek de afwezigheid van een duidelijke tijdslimiet. De enige toepassing van artikel 16, in 1961, had enkele maanden geduurd terwijl de dreiging van de staatsgreep door de generaals veel eerder onder controle was gebracht.
De grondwetswijziging van 23 juli 2008 heeft een controlemechanisme in de tijd geïntroduceerd. Na dertig dagen toepassing kan de Raad van State worden ingeschakeld door de voorzitter van de Nationale Assemblee, de voorzitter van de Senaat, zestig afgevaardigden of zestig senatoren. Zijn missie: controleren of de voorwaarden van artikel 16 nog steeds zijn vervuld.
Na zestig dagen voert de Raad zelf deze controle uit. Hij kan deze controle op elk moment daarna hernieuwen.
Dit mechanisme vormt geen automatisch annulering van bevoegdheden. De Raad geeft een openbaar advies, maar beëindigt zelf de uitzonderlijke bevoegdheden niet. De druk is politiek en institutioneel, niet juridisch bindend in strikte zin.
Gepubliceerde adviezen en niet-gepubliceerde adviezen
De adviezen over het behoud of de beëindiging van de uitzonderlijke bevoegdheden worden openbaar gemaakt. Daarentegen genieten de adviezen die de Raad van State formuleert over elke maatregel die door de president is genomen niet dezelfde publiciteit. Deze asymmetrie creëert een blinde vlek: de controle op de duur van de crisis is zichtbaar, die op de specifieke inhoud van de beslissingen veel minder.
Artikel 16 van de Grondwet en het risico van misbruik: een debat dat altijd open is
Sinds 1961 is artikel 16 nooit opnieuw geactiveerd. Het bestaan ervan is zelf onderwerp van debat. Sommige constitutionalisten beschouwen het als een verouderd gaullistisch overblijfsel dat niet meer aansluit bij hedendaagse crises. Anderen zijn van mening dat de waarborgen die in 2008 zijn toegevoegd voldoende zijn om misbruik te voorkomen.
Het echte onderwerp, voorbij de tekst, betreft de institutionele machtsverhoudingen. Een president met een volgzame parlementaire meerderheid en een Raad van State die niet geneigd is tot confrontatie zou theoretisch over aanzienlijke macht beschikken tijdens de toepassingsperiode.
Artikel 16 blijft een ultieme redmiddel, ontworpen voor omstandigheden waarin de normale werking van de staat onmogelijk is. De effectiviteit ervan hangt minder van de tekst af dan van de kracht van de tegenmachten op het moment dat het wordt geactiveerd.
