Quando o país atravessa uma crise grave, quem decide e com quais meios? Na França, a resposta está em grande parte no artigo 16 da Constituição de 4 de outubro de 1958. Este texto confere ao presidente da República poderes excepcionais, temporários e regulamentados. Continua sendo um dos dispositivos mais comentados do direito constitucional francês, frequentemente mal compreendido fora das faculdades de direito.
Dois artigos 16 a não confundir em direito constitucional
Antes de tudo, uma precisão evita muitos mal-entendidos. Existem dois “artigos 16” no bloco de constitucionalidade francês, e eles não têm o mesmo objeto.
O primeiro, aquele da Constituição de 1958, organiza os poderes de crise do presidente. O segundo, aquele da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, estabelece um princípio fundador: toda sociedade onde a separação dos poderes não é assegurada não tem Constituição. Este último se tornou, ao longo da jurisprudência, uma garantia do direito a um recurso efetivo diante de um juiz independente.
Confundir os dois é misturar um mecanismo de emergência com um pilar das liberdades fundamentais. Quando se menciona o artigo 16 da Constituição e da DDHC, essa distinção entre poder excepcional e garantia dos direitos ganha todo o seu sentido.
Artigo 16 da Constituição: quais condições para acionar os poderes excepcionais
O presidente não pode ativar o artigo 16 com base em um simples sentimento de perigo. Dois tipos de condições devem ser atendidas simultaneamente.
Condições de fundo
Duas situações justificam o recurso ao artigo 16:
- As instituições da República, a independência da Nação, a integridade do território ou a execução dos compromissos internacionais estão ameaçados de maneira grave e imediata.
- O funcionamento regular dos poderes públicos constitucionais está interrompido.
Essas duas condições são cumulativas. Uma ameaça grave sem interrupção do funcionamento das instituições não é suficiente. Um bloqueio institucional sem ameaça externa também não.
Condições de forma
O presidente deve consultar oficialmente o Primeiro-Ministro, os presidentes da Assembleia Nacional e do Senado, assim como o Conselho Constitucional. Este parecer do Conselho é fundamentado e publicado. O chefe de Estado informa então a Nação por meio de uma mensagem.
Um ponto a ser lembrado: o presidente decide sozinho, sem a contrassinal do Primeiro-Ministro. As consultas são obrigatórias, mas nenhum dos pareceres coletados vincula sua decisão.
O que o presidente pode fazer (e não pode fazer) durante o artigo 16
Por que este artigo suscita tanta desconfiança? Porque os poderes concedidos são muito amplos. O presidente pode tomar medidas que normalmente pertencem ao domínio legislativo ou regulatório, sem passar pelo Parlamento.
Cada medida deve, no entanto, responder a um objetivo específico: restaurar o funcionamento regular dos poderes públicos no menor tempo possível. O artigo 16 não é um cheque em branco.
Três limites cercam esse poder:
- O presidente não pode dissolver a Assembleia Nacional durante a duração da aplicação do artigo 16.
- Ele não pode iniciar uma revisão da Constituição.
- Ele não pode suspender a própria Constituição, ao contrário do que se lê às vezes.
O Parlamento se reúne de pleno direito e não pode ser impedido de se reunir. Esta garantia impede uma concentração total do poder nas mãos de uma única pessoa.
Controle do Conselho Constitucional: o bloqueio adicionado em 2008
Durante décadas, a principal crítica era a ausência de um limite temporal claro. A única aplicação do artigo 16, em 1961, durou vários meses, embora a ameaça do golpe dos generais tivesse sido controlada muito antes.
A revisão constitucional de 23 de julho de 2008 introduziu um mecanismo de controle ao longo do tempo. Após trinta dias de aplicação, o Conselho Constitucional pode ser acionado pelo presidente da Assembleia Nacional, o presidente do Senado, sessenta deputados ou sessenta senadores. Sua missão: verificar se as condições do artigo 16 ainda estão atendidas.
Após sessenta dias, o Conselho realiza esse exame por conta própria. Ele pode renovar esse controle a qualquer momento posteriormente.
Esse mecanismo não constitui um poder de anulação automática. O Conselho emite um parecer público, mas não encerra ele mesmo os poderes excepcionais. A pressão é política e institucional, não juridicamente vinculativa no sentido estrito.
Pareceres publicados e pareceres não publicados
Os pareceres sobre a manutenção ou a cessação dos poderes excepcionais são tornados públicos. Por outro lado, os pareceres que o Conselho Constitucional formula sobre cada uma das medidas tomadas pelo presidente não têm a mesma publicidade. Essa assimetria cria uma zona cega: o controle sobre a duração da crise é visível, enquanto o controle sobre o conteúdo preciso das decisões é muito menos visível.
Artigo 16 da Constituição e risco de desvio: um debate sempre aberto
Desde 1961, o artigo 16 nunca foi reativado. Sua própria existência é objeto de debate. Alguns constitucionalistas consideram que é um vestígio gaullista inadequado às crises contemporâneas. Outros acreditam que as salvaguardas adicionadas em 2008 são suficientes para prevenir abusos.
O verdadeiro assunto, além do texto, diz respeito às relações de força institucionais. Um presidente com uma maioria parlamentar dócil e um Conselho Constitucional pouco inclinado à confrontação teria, em teoria, um poder considerável durante o período de aplicação.
O artigo 16 continua sendo uma ferramenta de último recurso, concebida para circunstâncias em que o funcionamento normal do Estado é impossível. Seu efeito depende menos do texto do que da força dos contrapesos no momento em que é ativado.
